我国职业教育供给的演进历程与未来展望
发布时间:2020-08-11 16:57 来源:
现代教育管理
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  摘要:新中国成立70年来,我国职业教育供给历经了以改造整顿为主的初步供给阶段、以规模扩张为主的恢复供给阶段、以建章立制为主的规范供给阶段、体制改革的多元供给阶段和服务国家战略的黄金供给阶段。遵循着从社会价值导向到个人价值导向的供给理念的转变、从政府单一供给到多元主体复合供给的供给格局的转变、从以规模扩张为主的体量供给到注重内涵建设的优质供给的实际提供能力的转变、集权模式下的控制管理向服务型政府角色的协调能力的转变、从权利依附下的自在生长到自为意识觉醒的学校运行能力的转变。面向职业教育现代化2035的战略愿景,我国职业教育要确立“多元取向”的职业教育供给理念、形成“多元主体复合供给共同治理”的供给格局、形成更加公平更有质量的职业教育供给品质。

  关键词:职业教育;教育供给;供给理念;供给格局;供给能力;供给品质   

  作者简介:祁占勇,陕西师范大学教育学院教授,博士生导师;刘丹,陕西师范大学教育学院硕士生。

  基金资助:全国教育科学“十三五”规划国家一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究”(BAA170014)。

  职业教育作为与普通教育同等重要的教育类型,在我国壮大实体经济、深化教育改革的背景下,办好新时代职业教育是党和国家的重要指示。然而,当前我国职业教育发展依然面临着技能型人才供给与市场需求之间的矛盾、职业教育专业设置与产业结构之间的矛盾、职业院校办学质量与老百姓接受优质教育期望之间的矛盾等一系列发展难题,其困境背后折射的是职业教育有效供给能力不足的问题。探寻新中国成立70年来我国职业教育供给的变迁逻辑,总结归纳其阶段性特点,展望职业教育未来走向,不仅有助于我们深入认识职业教育面临的供需失衡问题,而且能够全面思考推进职业教育领域体制机制改革和创新,加快职业教育现代化2035进程,促使职业教育向优质高效的供给品质、多元主体复合供给格局和办学特色更加鲜明的类型教育转变。

  一、我国职业教育供给的历史演变

  教育领域的供需均衡指的是教育资源供求双方在一定的社会条件下,关于教育结构、质量和总量上达到一种相对稳定的状态。职业教育领域也是如此,只有各供给主体在不断的调整和改革中,才能使供需关系逐渐趋于相对均衡的状态。对我国职业教育供给在规模、结构和质量上的阶段性特征和重大职业教育政策制度分析,可将我国职业教育供给的发展演变划分为六个阶段。

  (一)以改造整顿为主的职业教育初步供给阶段(1949—1965年)

  首先,以确立重要地位为供给理念。1949年12月,《第一次全国教育工作会议》的总结报告上指出要重视发展技术教育,加强劳动者的业余教育和在职干部教育。之后,国家层面开始大力发展职业技术教育,随着国家发展对工业技术人才、科学技术人才、中级管理干部的持续性需要逐渐加强。

  其次,以调整整顿为发展方针。以1951年颁布的《关于改革学制的决定》将职业教育纳入学校系统为开端,国家相继颁发一系列政策对中等技术学校的招生标准、毕业就业制度、学校的领导关系、修学年限、专业设置、办学宗旨、培养目标、成绩考核、教材编审等方面做出规定,职业学校的各项制度臻于完善。

  再次,以中等教育结构趋于合理化为供给成就。到1965年底,职业中学学校数量达到61626所,职业学校在校生人数为143.5万人,普通高中为130.8万人,分别占53%和47%,中等教育结构趋于合理。

  最后,以两种制度、三种结合的职业教育新发展路径为供给特色。1965年3月,教育部召开了半农半读教育会议,提出要积极试办半工半读中等技术学校,试办的重点是中等专业学校和高等学校。此后,国家实施了扩大试办农业中学和农业中等技术学校政策,在城市重点发展中等技术学校和高等学校的战略决策,并取得了良好成效。

  (二)以萎缩瘫痪为主的职业教育停滞供给阶段(1966—1976年)

  首先,职业教育管理层瘫痪。1966年,各学校进入了“停课闹革命”的混乱状态,职业学校领导干部被依据政治路线分为若干派别,受到批斗、抄家、监督劳动等迫害,学校正常的教学秩序被严重破坏。1968年9月,毛泽东阐述了知识分子改造政策,“对过去大量的高等及中等学校毕业生早已从事工作及现在正从事工作的人们,要注意对他们进行再教育,使他们与工农结合起来”。之后,教育部门先后实行军官、工宣队进驻、干部下放劳动,教育行政机关和学校领导部门几乎全部解散,职业教育领域管理层全部下基层参加劳动,大量的职业学校关门、停办,许多工作被长期搁置。

  其次,半工半读教育制度遭受重创。1966年后,刘少奇等人被视为党内走资本主义道路的当权派,他所积极倡导的半工半读教育制度被视为资本主义双轨教育制度,遭到猛烈抨击。半工半读学校全部撤销停办,时间长达10年之久,我国职业技术教育遭受重创。

  再次,职业学校数量严重萎缩,教师、学生大量流失、校舍被占。1966年以后,半工半读学校和职业中学全部停办。据统计,1965—1972年间全国各级技术学校共减少397所,占当时学校总数的45%,中等师范学校减少47所,占当时学校总数的11.9%。以1965年招生数为基准计算,1966—1972年中等专业学校应招生大约124.8万人,实际招生35.2万人,约少招生89.6万人。另外,全国矿工企业单位大面积占用中等专业学校校舍,高达750万平方米,约37万学生所需的学校建筑容量。1966年全国共有中等技术学校教师48万人,到1971年减少至24万人。干部下乡,教师学生大量流失,校舍被占,学校停招,这一时期对职业教育造成了毁灭性打击。

  最后,着手恢复中等职业教育供给。1966年以后,职业院校、企业培训机构大量关闭或停办,承担职业人才培养的教育机构数量严重萎缩。国家的经济发展困难,社会物资供应短缺。1971年,国务院有关代表在全国工作会议上,提出务必恢复和办好中等专业学校和技术学校,以适应国民经济正常生产生活需求。1972年,全国各地的中等专业学校和技术学校逐渐恢复正常的教学秩序。1973年7月,国务院颁布了《关于中等专业学校、技工学校办学几个问题的意见》,提出要抓紧调整和适当发展中等职业教育。1975年,邓小平坚持“科学是第一生产力”的观点,着手开展了包括职业教育在内的教育事业整顿工作,我国中等职业教育开始恢复供给。

  (三)以规模扩张为主的职业教育恢复供给阶段(1977—1984年)

  首先,扩大职业中学比例。在1966—1976年期间,普通高中被盲目发展,职业中学数量严重萎缩,高考制度的恢复形成了“千军万马过独木桥”的现象,升学压力和就业压力催促着中等职业教育结构改革。在1979年的全国教育工作会议上,邓小平首先提出要大力发展中等职业教育,改善普职比例失衡问题。1980年的国务院报告中再次提出,要加大中等教育结构改革力度,通过在普通高中开设职业班或直接改制成职业高中的方式扩大职业教育规模,增加职业教育供给机会。此后,全国普职比例失衡问题逐渐缓解,中等教育结构逐步趋于合理化。到1984年底,职业中学学校数达到7002所,招生人数达93.9万人,在校学生数达174.5万人,任职教师达10.4万人,已初步实现职业教育的规模扩张目标。

  其次,增加财政投入,加大供给力度。1983年,国务院联合财政部发布决定,对职业技术教育追加一次性补助经费,用以扩大职业教育规模,改善办学条件,各级地方政府也应根据财力情况积极支持城乡职业教育的发展,为农业现代化培养大批农业技术人才和管理人才,各职业院校要充分发挥补助经费的最大效用,将其用在发展职业教育最急需的方面。《关于在全日制普通中学专业学校建立学校基金制度的几项原则意见的通知》发布以后,各地建立了职业技术教育中心,培育了大批专业师资,各院校办学条件明显改善,尤其是学校设备设施得到补充和更新。从1983年到1985年,中共中央财政每年都拨出5000万元的职业教育补助经费,用以补充职业技术教育的基本物质条件。

  再次,职业教育制度供给更加完备。在扩充中等职业教育规模的同时,国家出台了一系列政策文本、规章制度用以规范建设,如《关于全日制中等专业学校领导管理体制的暂行规定》《技工学校工作条例》《关于中等教育结构改革的报告》《进一步做好城镇劳动就业工作》《关于1982年中等专业学校招生工作的意见》《关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》《1984年普通中等专业学校招生规定》《关于在全日制普通中等专业学校建立学校基金制度的几项原则意见的通知》等,文件从宏观上跨越了发展职业教育的指导思想、战略方针、体制改革保障措施等方面,从微观上涵盖了财政投入、教育对外开放、技工学校管理权限、招生制度改革、师资培养、管理干部培训、教材编写和职业培训等方面。整体而言,这一阶段的政策文件旨在调整中等教育结构和改善职业学校的教学质量,以制度供给为我国职业教育品质提高提供保障。

  (四)建章立制的职业教育规范供给阶段(1985—1995年)

  首先,供给理念发生转变。在国家确立了加快改革开放和社会主义建设的步伐以后,党和国家认识到职业教育的教育思想与管理体制也应服务于社会主义市场经济体制改革需要。因此,从中央到地方各级政府下放教育管理权力,扩大了各校的办学自主权,职业技术教育学校开始面向市场办学,办学理念由过去的仅仅按照上级行政指示办学变为了结合学校自身特色、并与社会发展需要相对接。同时,随着经济体制的多元化,各种非公有制经济成分对各种专业技术人才的需求大增,各社会团体、私人甚至港澳台同胞及国外友人合作或独立办学的新局面被打开,这一阶段职业教育供给主体由国家单一主体转变为国家、社会和市场多元供给主体。

  其次,以制度体系上的健全来完善供给。1985年,国家出台了《关于教育体制改革的决定》,旨在调整各级各类教育体制以适应经济体制改革需要,其中确立了要调整中等教育结构、大力发展职业技术教育的方针。在这之后召开的第一次和第二次全国职业技术教育工作会议上,针对职业技术教育的办学体制、办学规模、办学条件、办学思想都做出了具体规划,对职业教育的各个供给主体该采取何种措施来促进职业技术教育的改革和基本建设都做出了明确规定,并指出要普遍建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理、又能与普通教育相沟通的职业技术教育体系。

  再次,高等职业教育开始起步。1985年国家发布《关于教育体制改革的决定》,国家教委和国务院发布了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》和《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》,这些政策文件为高等职业教育规范化发展提供了清晰的改革思路和指明了发展路径。在全国重点城市积极展开了高职试点工作,1991年邢台高等职业技术学校率先在全国办起高中起点、专科层次的高职教育,探索形成了“双起点、双业制、双证书、订单式”高等职业办学模式。1994年,国家明确提出建立初、中、高三级相互衔接的职业教育体系,确立“三改一补”的高等职业教育发展基本方针。这一系列举措理顺了职业教育的管理体制、整合了现有的高等教育资源。总之,20世纪90年代初,对于职业教育的制度建设与高等职业教育的实践探索初步明确了我国职业教育的发展轨迹和主要任务,绘制了我国职业教育体系基本蓝图,指明了职业教育未来发展之路。

  (五)体制改革的职业教育多元供给阶段(1996—2004年)

  首先,职业教育走上法制化道路。随着党和政府对职教发展的前所未有的重视,在大量的教育改革思想的实施贯彻中,急需相关政策文件的法制化为其保驾护航。1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布,标志着我国职业技术教育进入了有法可依、依法治教的法制化发展轨道。之后,与职业教育相关的配套政策相继出台,如《大力发展推进依法治教为实现跨世纪发展职业教育的目标而奋斗》《中等职业学校收费管理暂行办法》《关于调整中等职业学校布局结构的意见》《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》《高等职业学校设置标准》等,内容涵盖了中、高职发展的结构、层次、学校标准、专业设置和组织管理等各个领域,为今后职业教育制度化发展奠定了良好基础。

  其次,中等职业教育巩固发展为供给特点。1998年,国家有关领导提出“到下世纪初,我国中等职业教育的发展,要从数量发展为主转移到巩固提高为主”。在1999年发布的《面向21世纪教育振兴计划》中,要求加大职业教育办学体制改革、管理体制、运行机制及招生就业制度的改革,鼓励社会力量以多种形式兴办职业教育。在这一阶段国家发布的政策也都是针对中等职业教育某内涵建设的某一方面进行设计,包括中职学校布局结构、教学改革和教师队伍建设等。如《关于调整中等职业学校布局结构的意见》《中等职业学校专业目录》《中等职业学校设置标准》《全国中等职业学校教师在职攻读硕士学位工作座谈会纪要》《关于在部分有条件的中等职业学校做好综合课程教育实验工作的意见》等。

  再次,高等职业教育供给成效显著。2004年普通高等学校共招生447.34万人,其中普通高等专科学校招生237.4万人,占比53%,比1985年增长20.2个百分点;普通高等教育在校生共计1333.5万人,其中普通高等专科学校在校生人数达595.6万人,占比44.7%,比1985年增长19.3个百分点;毕业生人数共计239.1万人,普通高等专科学校毕业生有119.5万人,占比49.97%,比1985年增长18.7个百分点。总之,从1985年高等职业教育起步开始算起,19年的时间里,高等职业教育规模和质量都取得了突破性进展,从总量上来说高职教育已占据高等教育领域的半壁江山,为社会主义经济建设培养了大量的高素质劳动者和专业技术人才,为我国高等教育实现大众化做出了突出贡献。

  (六)服务国家战略的职业教育黄金供给阶段(2005年至今)

  首先,增加财政投入,继续扩大供给。自2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布以来,我国职业教育经费总量逐渐上升,中等职业教育经费增长同普通高中经费增长趋势基本吻合,其中财政性经费投入占总投入的主要占比,如2005-2010年中等职业教育财政性经费增速为19.8%,而非财政性经费增速只有3.1%。另外,中等职业学校生均公共财政预算经费2013年比2005年增加6910元,增长了近3倍。中央财政专项经费投入也不断增长,2004—2013年,中央财政投入1113亿元支持了4大类职业教育重大项目建设,经费投入是教育事业发展的必要条件,经费的持续增长体现了国家对发展现代职业技术教育的高度重视与迫切需求。

  其次,以建立具有中国特色职业教育体系为供给目标。我国职业教育一直在理论和实践方面探索适合国情的特色发展道路,在新世纪,建立具有中国特色职业教育体系为社会主义现代化建设服务势在必行。在20世纪60年代,由刘少奇同志提出的“半工半读”的职业教育发展模式就已出现,并取得良好办学效果。在现阶段完善“工学结合、半工半读”模式对于加强“产教融合、校企合作”具有重大促进意义。另外,继续大范围推广集团化办学,以办学主体多元化(政府、院校、企业)的结构特点实现产学结合、工学一体的功能优势,旨在提升职业教育体系的整体适应性。

  再次,以办好类型教育为供给特色。《国家职业教育改革实施方案》中明确表示“职业教育是与普通教育同等重要、完全不同的两种教育类型,具有自己鲜明的特点和特色”,“要把职业院校从过去的学科知识体系的课程设置和教学实施,逐步转向基于职业工作过程的、模块化的课程设置和项目制的教学实施”,该方案明确了当下我国办好类型教育的发展任务,为职业教育发展困境指明了解决路径。近年来,我国职业教育虽取得了一些成就,但职业院校办学特色不突出、办学质量不高的问题并没有得到根本改观。以类型教育为突破口深化职业教育改革,促进产教融合校企“双元”育人机制,健全国家职业教育制度框架,创建一批具有中国特色的高水平职业院校,这将是打赢职业教育提质升级攻坚战、办好新时代职业教育的重要开端。

  二、我国职业教育供给的演变逻辑

  探讨职业教育供给的变迁逻辑,不仅可以反映出职业教育在不同历史时期下受政治、经济、文化影响的动态发展过程,而且可以直观地窥探职业教育在供给理念、结构、质量和总量上的变化情况,能够有效把握国家、市场和第三部门对职业教育的供给与职业教育发展之间的密切关系,并进一步推动职业教育供给侧改革,促进职业教育供给体系的完善和供给质量的提高。通常来讲,对教育供给的分析框架是从对纯公共产品的供给绩效分析框架转化而来,纯公共产品供给绩效取决于供给意愿、提供能力、生产效力、连接机制四个供给要件的满足情况。但职业教育属于准公共产品,对其供给的分析不能完全照搬纯公共产品的分析模式。本文认为,可以从五方面来分析其有效供给能力。

  (一)以职业教育供给理念:从就业导向到生涯发展导向的转变

  教育理念是指在实现教育目标的过程中,各供给主体所作的契合教育期望的价值选择,职业教育供给理念渗透了权力主体在不同历史时期为了满足政治经济发展需要的教育偏好,是对于职业教育的职能、目的和教育过程中的知识价值观的反映。新中国成立70年来,我国职业教育理念经历了从就业导向的工具理性到以生涯发展导向的本体理性的转变,其中贯穿了从满足政治发展需要到权衡各利益主体的供给动机的转变,职业教育以个人价值为导向、以生涯发展为目标的理念诉求顺应了教育发展规律和社会发展规律,是职业教育理念发展的新起点。

  新中国成立初期,我国处于内外交困的局面,为了快速发展国民经济、以新文化革新国民头脑,使新中国快速进入平稳发展阶段,政府在这一时期实施的教育体制和发布的教育政策具有强烈的政治色彩,职业教育领域亦是如此。如1952年确立的“各级教育部门和业务部门统一领导、分工主管”的原则,颁布的《关于整顿和发展中等职业技术教育的意见》等,都旨在解决国家初、中级管理干部紧缺的问题。在这一阶段,政府作为职业教育的单一供给主体将职业教育维持统治的政治效益发挥到最大,职业教育体现统治阶级意志、维护社会稳定的历史特点十分鲜明。1979年改革开放以后,国家面临着各个生产部门的恢复和重建任务,物质资料的匮乏和生产力的落后严重阻碍着国家发展进程。无论是办学理念的市场化,还是供给主体的多元化,无一不体现着职业教育受经济效益的牵动和服务国家经济建设的发展特点,职业教育适应产业结构变革,“以服务为宗旨、以就业为导向”的教育目的十分明显。2010年以后,关注职业人存在和发展的意义逐渐在国家相关政策文本中显露。如“职业教育要面向人人、面向社会,着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力……要体现终身教育理念,满足人民群众接受职业教育的需求”,终身教育、核心能力、大国工匠、劳动尊严等词组的窜热,反映着政府开始将学生的全面发展和终身发展作为相关因素融入到教育发展规划之中,职业教育政策话语取向开始向个人价值本位靠拢。职业教育不仅能够为就业市场提供人力资源,而且是技能型人才的培养皿、加油站,如何服务于终身教育体系建设,如何为职业人才提供准确的职业发展规划,如何培养学生适应未来变化的能力,已经成为职业教育供给的新着力点。从工具价值到本体价值的职业教育理念的转变,从就业导向到生涯发展导向的培养目的转变,体现了统治阶级供给动机从满足政治经济发展需要转向更加关注对受教育者的生命本体的关怀。职业教育理念作为指导职业教育事业健康发展的指南,在未来将更具科学性和人文性,将伴随我国现代化进程的加速而更加关注个体本身的发展需求,为职业学校学生给予立世之技和奠定一生的精神追求是职业教育永远的职责使命。

  (二)职业教育实际提供能力:从层次教育到类型教育的转变

  职业教育供给的实际提供能力指的是职业教育多元供给主体在不同历史阶段对于职业教育发展所必需的人财物等资源的提供和配置能力。新中国成立70年来,我国职业教育经历了由规模扩张到内涵建设的发展路线,职业教育供给能力在各主体的努力下得到显著提升,这不仅表现在教师队伍专业素质的提升、国家财政拨款力度的加大、课程专业设置逐渐标准化、人才培养规格的提高和治理能力的现代化,更重要的是,我国职业教育从新中国成立之初的教育层次定位开始向教育类型转变,从模仿普通教育到突出职业教育办学特色、走职业教育自主发展道路,这条路中国人民走了70年,并将坚定不移地继续走下去。挖掘中国特色职业教育潜力,提升职业教育供给主体的供给能力,使教育供给更具完备性、均衡性、适需性,有利于把我国建设成为教育现代化强国,使中国职业教育走向世界舞台中央。

  新中国成立初期,为了进行大规模的经济建设,各行各业对技术人才的需求大增,国家在《整顿和发展中等技术教育》中明确表示,要求中等技术学校办成专门化的、单一的、短期的、速成的技术学校或职业技能训练班。这时的职业教育仅仅作为普通教育的补充,更多的是发挥着职业培训的功能。与同等时期的其他国家相比,我国的职业教育尚未形成完整的体系,在各教育类型中处于边缘化的位置。改革开放以后,国家积极发展高等职业教育,将部分重点中专学校改建为大专,以及提倡在经济发达城市举办职业大学和高等专科学校。这一时期,相比于体系完善、制度健全、功能丰富的普通教育而言,高等职业教育仅仅作为走向工作岗位之前的教育阶段而存在,无论是在人民群众的教育观念中,还是在国家的教育体制体系中,职业教育都承担着以就业为导向的专科层次的教育定位,与集升学、工作、留学为一体的普通教育相比相形见绌。从1985年教育体制改革开始,建立起从初级到高级、普职融通的职业技术教育体系提上历史日程,到目前,我国已基本形成上下贯通的职业教育体系,深化校企合作、产教融合,建构学历教育和培训教育融合贯通的现代职业教育体系成为新的时代任务,突出应用特色、深化产教融合、体现终身教育理念、助力精准扶贫等时代主题,书写着我国职业教育的类型教育的特点。我国职业教育作为人力资源开发的重要组成部分,作为广大青年通往成功成才大门的第二条路径,作为技能传承、实现就业创业的重要手段,正走出一条不同于西方的中国特色职业教育发展之路,走向中国教育现代化。

  (三)职业教育供给主体关系:从单一封闭到动态协调的转变

  公共产品的供给过程包括提供和生产两个环节,生产是指公共产品或服务得以成为存在物的过程,提供是指对公共产品的授权、资助、获得和监督。本文中所使用的职业教育供给含义是指政府、企业、个人、社会团体等供给主体通过投资、资源建设、管理、教学考核等活动提供职业教育服务的过程。职业教育作为社会政治经济历史文化的产物,其供给主体随着社会进程而演变,供给主体关系由单一封闭到动态协调的转变体现了该阶段的利益相关者和权力主体的嬗变,具有一定的历史性和相对性。

  新中国成立初期,国家在教育领域确立了“以俄为师”的方针,展开了对苏联教育的全面借鉴和学习。对国民党时期建立的职业教育开展了接管和改造工作,政府采用强制统一的行政方式进行教育资源配置和管理。政府作为职业教育供给的单一主体,在教育体制、教育制度、学校管理、教学资源方面做出规定和补充,并对职业院校学生实行计划培养,这一系列措施对于职业院校迅速恢复元气起到积极作用,但是这一阶段我国职业教育供给主体关系呈单一封闭的状态,职业教育供给活力难以迸发。到了改革开放以后,由于市场需求的扩大和政府供给能力的有限性导致供给主体朝多元化的趋势转变,国家开始将地方政府纳入到职业教育供给主体当中,如在1983年发布的《关于追加发展城乡职业技术教育开办补助费的通知》中规定,“根据地方财力,也尽可能地拨出相应经费,积极支持城乡职业技术教育的发展”。在1985年的《关于教育体制改革的决定》中提出“鼓励集体个人和其他社会力量办学”。这时,企事业单位、社会团体和民间资本都参与到职业学校、技工学校或培训机构的办学和管理中来,市场力量的介入为教育事业注入了新鲜血液,供给主体由单一向复合的转变带来了职业教育领域的欣欣向荣局面,也促成了供给主体关系由单一封闭向动态协调的转变,政府、学校、企业三方主体在利益博弈和力量作用的过程中,逐渐形成了我国职业教育产业化、市场化的办学趋势,以满足不同消费群体的经济、文化需求,职业教育供给在多方协同条件下趋向稳定和健康发展。

  (四)政府协调服务能力:集权模式下的控制管理向服务型政府角色转变

  协调服务能力指在公共产品供给的过程中,有效连结提供与生产的管理协调机制。在职业教育供给过程中,政府协调服务能力是指政府在调节各职业教育供给主体关系、对供给资源的配置方式及对各生产单位的监管和评估能力。新中国成立70年以来政府在职业教育供给过程中扮演了从集权模式下的垄断控制向服务型政府角色的转变。

  从新中国成立初期到20世纪80年代之前,国家在教育上采用了强制性统一分配教育资源的方式,并采用单线式的行政方式进行教育管理。这一时期我国职业教育发展体现了明显的政治驱动特征,政府作为职业教育的建设者和指挥者,对职业教育的集权式管理控制达到顶峰。如“注重技术教育,加强劳动者的业余教育和在职干部教育。给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育,以适应革命工作和国家建设工作的广泛需要。”1978年,教育部和国家劳动总局发布通知,“经国务院批准,全国技工学校的综合管理工作,由教育部划归国家劳动总局,教育部在师资配备和教材编写方面给予协助”。这种由中央统一领导,教育部门和劳动部门分工管理的治理体制在改革开放以后得到转变,社会主义市场经济体制的确立促进了教育领域的市场化和产业化。社会力量和民间资本的参与形成了职业教育供给主体的多元化。多元主体(政府、市场、第三部门)在职业教育领域的利益博弈和制衡造成职业教育管理权的变化,最终完成了以“统一管理、分工负责”到“以地方统筹协调”为核心再到“以国务院领导下多元参与”为核心的管理机制的转变。进入新时代,政府继续深化教育管理体制改革,进一步简政放权,让渡更多权力给社会和市场,激发了各职业教育组织机构的办学活力和增强了各利益主体的协同合作能力,以及通过一系列法律法规的颁布来实现统筹规划、政策引导、监督管理职能,通过委托管理和“管办评”联动机制提高政府公共服务能力,管理方式逐步向督导评估式管理转变。

  职业教育的综合改革要求政府向“有限型”“责任型”“服务型”政府角色的转变,这也符合“十三五”规划中提出的“基本实现管办评分离,形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局”的期望和要求。政府管理权限的下放和让渡是对民间资本参与社会治理的认可和重视,是解决“政府失灵”的有效措施,随着我国产业升级和经济结构的转型,运用社会力量和市场手段进行职业教育资源的优化配置,有利于解决政府在管理过程中的“越位、缺位、错位”现象。政府由管控型政府向服务型政府角色的转变,也更能发挥政府的督导监管职能,推动以满足社会需求为导向的教育质量的提高和教育公平的实现。

  (五)职业学校运行能力:从权利依附下的自在生长到自为意识的觉醒

  学校运行能力是指职业学校和职业培训机构的组织管理能力、资源的利用程度及人才培养质量的高低。政府相对充足的财政供给能力和制度保障机制能否转化为有效的提供能力,学校作为教育产品的供给环节,起着十分关键的作用。新中国成立年来,我国职业学校的运行能力经历了从权利依附下的自在生长到自为意识的觉醒过程。

  20世纪50年代到80年代间,国家以无限政府模式对职业教育领域实施统一管控,挤压了其他主体生存空间,本应丰富多彩的大舞台变成了政府部门的独角戏。各校的运行能力在政治意识的把控下无法开展,只能在对国家权力的依附下自在生长。为了在智力支持和人才支撑的保障下,以先进的科学技术带动生产力发展,政府对职业教育的发展制定了详尽的行动准则。如1980年在《关于中等教育结构改革的报告》中,政府对学制系统、修业年限、专业设置、师资配备、课程设置、教学考核、毕业就业等方面做出具体规定,职业院校和培训机构以服从行政指示为准对学校展开管理,学校办学自主权无法行使,严重抑制了学校的办学活力。十一届三中全会以后,随着社会主义市场经济体制的逐渐建立,国民经济对于职业人才的需求增加。“职业教育办学水平的不断提高和西方先进职教理念的引入,自主管理、科学管理、多元管理逐渐成为职业教育管理意识里的重要组成部分”。学校管理主体对于微观管理权限的扩大和管理规律自觉性的提高,超越了之前短浅的功利驱动或是为上级交差的行动倾向,出于对学校专业发展和社会需要而进行的自觉选择越来越多,如高等职业院校的兴起和新世纪集团化办学的创造性应用,体现了我国职业学校和培训机构自为意识的产生,在此过程中管理主体的专业性、反思性、创造性、能动性特点同时显现。

  职业院校在新时代的发展路线:“持续完善学校设置、师资队伍、教学教材、信息化建设、安全设施等办学标准,建立健全职业培训标准,推动职业教育办出特色和水平”,这是《国家职业教育改革实施方案》(2019)对于职业院校标准化办学的重要指示,各院校要与相关行政单位和行业生产部门统筹协调,继续走深化校企合作、产学研结合发展道路,与行业企业走互惠互利、合作共赢之路,释放中职和高职院校的办学活力和创造力,服务于培养高素质劳动者和技术技能人才的办学目标,为区域经济发展提供源源不断的后备力量。

  三、面向教育现代化2035的职业教育供给的未来展望

  职业教育的变革和发展映射着各特定历史时期的经济体制变革和社会生态发展,新中国成立70年来,我国职业教育得到了巨大发展,在教育领域里从默默无闻到备受瞩目,形成了规模相当、体系完善、结构合理的职业教育供给现状。面向教育现代化2035,要想进一步满足人民群众对于高质量高层次的职业教育需求,发挥职业教育对于培养劳动者核心职业能力、深化教育体制改革、助力经济结构转型、激发全社会生产力和创造力的作用,必须从职业教育的供给端着手,推动职业教育体制改革和创新,使供给质量更优质、供给方式更多元、供给结构更合理,以适应满足不同社会群体的职业教育需求。

  (一)确立“多元取向”的职业教育供给理念

  首先,在强调教育资源均衡分配的社会背景下,确立“公平与效率并行”的职业教育理念十分必要。在改革开放以后,为了满足经济发展对于智力支撑和人力资源的需要,政府确立了效率优先引导职业教育发展的方针,发展意识成为社会主流意识形态。进入新世纪,随着人民对于接受高质量的教育需求愈加旺盛,提供更有效率、更加公平、可持续发展的职业教育十分必要。政府应通过更具操作性定义的政策制定,来调节市场机制下职业教育资源分配不均的问题,如“职业教育资源要向农村、少数民族地区、欠发达地区倾斜”“统筹城乡职业教育均衡发展,实现职业教育一体化”“继续推行中等职业教育免费制度,建立健全职业教育贫困生资助制度”以此来保障落后地区和弱势群体的教育权益。

  其次,确立以人为本、全面发展的培养理念。在过去,我国更多强调职业教育对于促进经济发展的工具价值,而忽视了职业教育对于促进人的全面发展、能力养成的本体价值。未来职业教育供给应更加注重内涵建设,建立起融合职业精神、职业知识、职业技能为一体的职业教育发展观,在职业技能培养中更注重关键能力的养成、未来职业道路的规划和个人理性发展。正如李克强总理在2019年的政府工作报告中提出的那样:“我们要以现代职业教育的大改革大发展,加快培养国家发展急需的各类技术技能人才,让更多青年凭借一技之长实现人生价值,让三百六十行人才荟萃、繁星璀璨。”遵循“国家主义”与“个人主义”、“社会价值”与“本体价值”的职业教育价值理念的有机融合,才能促进职业教育为社会主义现代化建设服务,为广大青年创造人人出彩就业机会的梦想实现。

  (二)形成“多元主体复合供给共同治理”的供给格局

  首先,推进管办评分离,构建国家、学校、社会之间新型关系。加快推进各供给主体治理能力现代化建设,促进治理格局朝“政府统筹管理、学校自主发展、社会参与治理”的方向发展。中央政府继续简政放权,进一步扩大地方政府和职业院校的在人、财、物方面的管理调配权,加强教育行政部门与其他生产部门的组织协调,如财政部、人力部等相关部门,应积极配合落实教育管理体制改革中的举措。同时,教育部门要综合运用法律法规、政策制度、行政命令、财政拨款、信息服务等手段,引导和督促学校规范办学、灵活办学,推动职业院校总结自身发展规律,办出特色和水平,以试点的方式引领职业教育教学模式改革,为职业院校提高培养质量探索出更多路径。

  其次,规范多元主体供给的运行机制,形成政府监督、校企合作的组织体系。基于以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的多中心治理理论,政府作为职业教育多元供给主体之一,是作为一种监督机构的身份存在,而“非核心政府”。政府应通过立法、拨款和相应的行政手段从宏观上对职业教育发展的方向、规模、速度、重点和布局予以调控,对职业院校的办学行为和产品质量进行评估和监督。

  再次,职业院校应增强提高办学质量和效益的自主意识和竞争意识。作为职业人才的生产部门,其产品是否为市场认同、社会需要;是否具有可持续职业发展能力成为衡量其供给质量的重要因素。在政府深化简政放权的制度基础上,职业院校应努力提升其产品在市场中的竞争力,通过办学自主权的扩大积极推进内部管理机制改革和教学创新,使其所能提供的劳动力规格、层次和质量与市场需求对接更加准确。

  最后,通过行业企业、职业院校、相关部门的协同合作实现集团化办学。通过协调各方利益关系,进一步发挥职业教育资源的整合功能,在校舍、设备、实训条件、师资等方面推动资源共建共享,以给予各方利益主体合理回报的方式调动其参与积极性,以实现集团化办学促进教学链、产业链、利益链有机融合的组织目标。

  (三)形成更加公平更有质量的职业教育供给品质

  首先,建构中国特色社会主义职业教育体系,以体系的建立推动引领各职业教育行为主体的自觉行动。把满足社会经济发展需要和个人理性追寻作为现代职业教育体系的指导理念,在现有的基础上进一步上下延伸,将职业准备、职业继续教育、职业培训纳入到体系当中,力图突破现有的体系内部衔接不顺、沟通不畅、体制不健全等问题,建立一个中高职紧密衔接的、普职融通的、且有完善制度保障的中国特色职业教育体系。

  其次,以卓越的师资队伍引领职业教育供给质量提升。借鉴西方国家对于职业院校教师队伍的培养方案,通过拓宽师资来源渠道、严格准入资格、完善法律规章、畅通培训机制等方式进一步提高我国职业院校的师资水平和人才培养质量。聚焦于为社会主义现代化建设提供高素质劳动力和技术技能型人才的目标,职业院校在师资队伍构成中应体现“理论与实践相结合”的原则。无论是普通文化课教师、专业理论教师还是实训指导教师,都应该以高尚的职业道德、前沿的知识储备和丰富的实践经验充实自己,才能培养出具有卓越技能、匠心精神的技术技能人才。

  再次,以职业院校为核心释放供给活力。“校企合作、产教融合”是改变我国职业教育传统办学模式的重要突破点,职业院校应根据区域资源禀赋和产业结构特点调整专业设置,在为职业学生创造出更多就业机会的同时,以人力和智力支撑助力区域经济结构转型发展;同时,教学内容与生产内容相衔接。职业教育是以就业为导向的教育类型,其教学过程必然不同于注重学科知识体系的普通教育,职业院校要积极主动与企业建立合作育人机制,让学生走进生产车间,以课堂所学服务于生产实践,在强化巩固专业技能的同时,为企业带来生产效益。培养适合市场需要的职业人才是解决好就业难和招工难的关键之处,职业院校应建立劳动力市场调查中心,定期进行市场调研,为学校进行专业调整和人才培养方案调整提供现实依据,为学生提供客观有效的就业信息和服务指导。在政府做好顶层设计、统筹规划的同时,职业院校也应积极推进内部管理体制改革和做好资源配置工作,释放办学生机和活力,以高质量办学吸引大量优秀青年进入职业院校学习,为社会主义建设培养更多高素质劳动者和技术技能型人才。

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