曾绍玮:欧洲职业教育与培训质量保障的本土化借鉴
发布时间:2019-08-12 14:29 来源:
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    作者简介:曾绍玮,重庆工业职业技术学院教授,研究方向:高职教育管理、比较高等教育。重庆 401120

  内容提要:为了有效促进职业教育与培训的发展,提升技能应用人才的培养质量,我国应积极汲取发达国家和地区在职业教育与培训质量保障体系建设方面的先进经验。以欧洲为例,经过分析发现,其主要通过制定战略目标、建立指标体系、开拓产学合作途径、发挥“4个欧洲共同工具”协同效应、明确评估方法等一系列举措,以此建立起完善的职业教育与培训质量保障框架。借鉴欧洲的先进经验,结合我国职业教育发展的实际情况,建议制定符合国情的战略目标、落实质量保障责任制、鼓励多主体参与、设立质量保障标准和评估体系、构建监督平台。

  关 键 词:欧洲 质量保障 职业教育与培训 产学合作 评价体系

  标题注释:本文系全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“基于产业转型升级的职业教育专业动态调整机制研究”(编号:DJA160279)的阶段性研究成果。

  欧洲职业教育与培训一直处于世界领先水平。2009年6月,欧洲议会和理事会联合制定并颁发了《欧洲职业教育与培训质量保障参考框架》(European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training,简称EQARFVET)[1]。出台该框架的目的是促进欧洲各国在职业教育发展方面合作。为了推动这个框架更好的落实,欧盟研究制定了一系列的工作政策计划,包括《2010-2015年工作计划》和机构资格认证相关文件,详细说明了推动职业教育与培训质量保障实施的具体细则。工作计划和文件的出台,既促进了欧洲职业教育与培训质量保障措施的落实,也为欧洲各国实施具体计划提供指导。在我国职业教育现代化发展进程中,要结合我国职业教育的自身特点,汲取欧洲的实践经验,加快职业教育与培训质量保障机制建设,完善标准,强化制度落实,进一步推动我国职业教育办学质量的提升。

  一、欧洲推进职业教育与培训质量保障建设的背景分析

  近年来,整个欧洲区域范围内所制定出台的职业教育质量相关的政策措施,有其特定的历史背景,也受到多种社会因素的影响。首先,受经济危机影响,欧洲就业形势严峻。2008年的全球金融危机导致欧洲各国经济遭受重创,2009年欧盟GDP总值降低4%,10%的就业人员下岗。整个欧洲经济增长放缓,许多投资项目停滞,人力资源浪费严重。经济严重下滑,影响欧洲未来的发展。与此同时,就业形势十分严峻,现有的劳动者技能水平难以满足市场的需求,失业人口进行再就业困难重重。据欧洲职业培训发展中心的一项预测数据显示,到2020年整个欧盟地区将有40.9%的工作要求高级职业资格,54.7%的工作要求中级资格,仅有不到10%的工作要求低级资格或者不需要资格[2]。随着欧洲经济与社会的发展,就业市场对于劳动者职业知识与技能的要求逐步提高。面对经济危机的消极影响和恶劣的就业环境,必须从提高职业教育质量入手,改善人力资源的结构,提高就业人员的职业技能水平。其次,欧盟经济一体化促进了劳动力市场一体化,为欧洲各国的职业资格和职业知识技能实现互通互认提供了可能。欧洲职业培训发展中心经过一系列实际调研和深入研究认为,当前欧盟职业教育质量保障体系最大的问题是缺失了本应渗透于职业教育全过程的质量提升保障措施[3]。欧洲质量保障措施应积极引导各国主动提升职业教育与培训的质量,而不是用统一的标准去衡量各国取得的成果。如何建立一种持续提升职业教育质量的机制是欧盟亟待解决的问题。最后,国际竞争激烈,欧盟需要通过提高劳动者的专业知识和技能,在国际竞争中占据优势。欧盟受到经济危机打击,经济发展放缓,但是新兴大国如中国、印度等国却在努力提高人才素养,经济稳步持续上升,欧盟经济地位遭受巨大冲击。欧洲各国虽然拥有经济一体化的优势,但面临外部国际竞争环境的变化,也需要重新制定经济发展战略。知识经济时代的到来,以经济、科技为重点的新一轮国际竞争日趋激烈,国际竞争归根到底是人才的竞争。职业教育与培训承担着为社会输送人才的功能,日益受到欧洲各国的重视,培养具有高水平技术技能人才自然成为欧洲职业教育的重要目标。因此,职业教育与培训的质量保障作为人力资源转化成经济资源的关键点,直接关系到欧洲各国在国际竞争中所处的地位。

  二、欧洲职业教育与培训质量保障的先进举措

  (一)制定系统化的职业教育与培训质量保障目标体系

  总体来看,欧洲职业教育与培训质量保障目标分为宏观和微观两个层面。宏观目标主要是指欧盟制定的一系列的质量保障措施的政策目标,微观目标是指欧盟各成员国依据宏观层面目标制定的符合自身实际情况的质量保障目标。宏观层面的目标体系如下:第一,加快EQARFVET参考框架在欧盟各国的具体实施。《2010-2015年工作计划》指出,“工作计划的目标是推进职业教育与培训质量保障参考框架在国家层面的贯彻实施。为了促进这一目标的实现,欧洲应尽快建立职业教育与培训质量保障网,为各成员国提供资源共享、专家支持和经验交流平台”。第二,建立质量保障的国家参考信息网站。积极促进欧盟的成员国以各种方式参与实施职业教育质量保障措施,成员国之间共享欧盟政策信息和相关资源,提高成员国的积极性。为参与实施质量保障举措的相关国家和机构提供政策解析、内部评估及政策变化等相关信息,帮助各国在考虑本国情况的前提下尽全力实施质量保障措施,并形成具有本国特色的实施办法[4]。第三,建立完善质量保障体系。欧洲通过不断完善职业教育与培训质量保障体系,以提升劳动者的职业素养、推动欧洲一体化、促进终身学习理念深入人心。这一点在《2010-2012年工作计划》中有明确的论证,建立职业教育与培训质量保障体系是宏观目标之一。第四,形成质量保障的文化氛围。实施EQARFVET参考框架的其中一个目标就是营造职业教育与培训质量保障的文化氛围,引导欧洲各国的职业教育行动。欧盟所制定的宏观目标,涵盖了政策落实、信息交流、体系建设、文化塑造等几个方面的内容,系统化地论述了质量保障的目标,给欧洲各国制定本国战略目标指明方向[5]。

  微观层面的质量保障目标需要欧洲各国根据自身实际情况制定。EQARFVET的宏观目标仅作为各国质量保障目标的参考,不能决定成员国的具体战略目标。宏观战略目标的贯彻执行,必须尊重各国职业教育发展的特点。例如,奥地利的职业教育与培训体系属于集权型,教育体系治理权力为集约型,推进质量保障的举措由政府主导,是“自上而下”式的目标体系。奥地利在设计本国职业教育质量发展目标时,更多地考虑由政府主导、多主体参与,这样符合自身实际情况,更容易实现战略目标。而丹麦在制定职业教育与培训质量保障的战略目标时,更多的是采取开放的态度,认为质量是不停变化的,只要制定出“优质”的标准,利用何种手段和方式去达到这个标准是没有明确要求的。丹麦的职业教育与培训体系是一个分散开放的系统,地方职业培训机构拥有着较大的自主权,仅仅从就业率、学业完成率、获得继续教育或职业发展的机会,这几个主要的质量指标去衡量职业教育与培训的成果。因此,各成员国根据自身国情制定具体的职业教育与培训质量保障目标,不违反欧盟的宏观目标即可,质量保障的重点要根据实际情况进行调整,质量保障的目标不是一成不变的,需要根据具体实际情况适时调整。

 (二)建立了完善的职业教育与培训质量指标体系

  2001年3月在斯德哥尔摩召开的欧盟理事会提出了教育与培训的三大总体战略性目标和十三项子目标[6]。2002年巴塞罗那理事会上通过了《2010年教育与培训计划》,依据斯德哥尔摩欧盟理事会提出的目标体系,制定了详细的各项指标。随后成立了一个技术工作小组(Technical Working Group,简称TWG)。TWG的主要工作是致力于完善欧盟职业教育与培训(Vocational Education and Training,简称VET)质量指标,研究发现每个国家侧重的指标点是不一致的,结合欧洲现在实行的质量标准体系和每个国家所划分出的职业教育质量等级,通过严密的分析提取出能够提高整个欧洲职业教育质量、推动各国进行合作的指标框架系统。具体来看,欧盟职业教育与培训质量指标的主要内容如表1所示,指标分为基础指标、重要指标、一般指标和附加指标四类,每一类指标分为几个具体的子指标。可以看出欧盟职业教育与培训质量指标是前后一致、相互关联的,形成一个完善的指标体系。欧盟质量指标体系具有系统性,涵盖的内容十分广泛,如学习者数量、学习时间长度、学生学习成果等基本情况,职业基础知识与计算机技能、职业知识的学习情况,培训者和老师的知识状况、投入状况,不同类别群体的就业状况,人力资源投入状况等,形成了学习与培训接受者、职业教育提供者、学业、投入、就业等情况组成的具体而全面的指标体系。针对这个完善的指标体系,欧盟各成员国制定本国的职业教育与培训质量指标,贯彻落实VET质量指标。



  (三)开拓职业教育与培训的质量保障产学合作途径

  提升职业教育质量离不开以行业企业为代表的产业部门的积极参与。首先,企业行业、学校及相关产业机构都是落实职业教育与培训质量保障举措的主体,产业的升级需要拥有职业技能劳动者的支持,提升职业教育质量的前提就是为产业部门的现实发展需求服务。职业教育与产业发展是相辅相成的关系,通过深化和开拓产学合作项目,能够逐步优化职业教育与培训质量。其次,相对于质量保障的内容而言,企业和职业教育主体有共同的目标,针对同一个项目展开合作,并不断拓展和深化合作领域,可谓是一种双赢的模式。如在欧洲中小型企业囊括了65%以上的就业人口,提供了85%左右的劳动岗位[7]。欧洲中小企业对人才的需求量大,但是难以招聘到符合需求的劳动者,这就需要开拓产学合作的途径,强化技能院校与产业部门沟通协作,使技能人才培养主体更为了解企业需求并培训符合产业发展所需的人才。

  具体来看,欧洲各国主要从三个方面着手开拓产学合作。第一,在质量保障框架下,加强职业教育、技能培训供给者与企业主体的合作,双方针对教育质量标准进行协商,制定符合双方利益的共同准则,以此对教育质量进行严格系统化的评估与监测。第二,鼓励支持教育培训服务主体从产业部门学习吸收质量管理的相关经验,提升人才培养与市场需求的适应度,提高职业教育的质量。第三,在实施质量保障措施时,培训提供者和产业部门委派代表定期开展专题研讨会,针对职业教育与培训质量保障措施遇到的问题提出解决对策,理顺质量保障措施实施的过程,最终达成提升质量的目标。英国作为欧洲国家中在产学合作机制建设上比较成熟的国家,其产业部门主要通过制定国家产学合作的职业标准,来推动职业教育与培训的质量发展[8]。职业院校及相关机构为了使人才培养质量符合国家产学职业标准,必然会主动寻求产业部门进行合作。行业技能委员会(Sector Skills Council)是英国产学合作的职业标准制定主体。截至2012年,英国已经有23个各方面都比较成熟的行业技能委员会[9]。这种由产业部门占据主导地位的产学合作,通过统一的标准要求职业教育与培训提供者自主提高培训质量,并鼓励和支持学校寻求与企业的合作,有效促进了英国职业教育与培训质量的持续提高。

  (四)增强欧洲各国职业教育与培训质量保障工具间的协同效应

  欧洲职业教育学分转换系统(ECVET)、欧洲资格框架(EQF)、欧洲职业教育与培训质量保障参考框架(EQARFVET)以及欧洲通行证(Europass)等共同构成了欧洲职业教育与培训质量保障工具[10]。欧洲质量保障重要工具及其功能如表2所示,这些工具在欧洲各国逐步应用和推广。



  为了推进职业教育与培训质量保障框架建设,欧盟致力于发挥这四个欧洲共同工具的作用,增强协同效应,其目的在于发挥4个欧洲共同工具促进学习流动的作用,打破欧洲各国职业教育与培训质量标准的壁垒,实现欧洲范围内职业能力和资格互认。这四个欧洲共同工具服务于欧洲教育一体化进程,强调对受教者的学习结果和职业能力进行评估认证,对符合条件的学习者授予相应的职业资格,共同促进学习质量的提高[11]。例如,爱尔兰在国内实施四个欧洲共同工具,并结合本国实际情况进行使用。2012年11月爱尔兰成立了质量与资格局,专门负责对职业教育机构资格的认证,积极落实国家资格框架,积极使用四个欧洲共同工具促进质量保障体系的发展。总之,通过发挥质量保障工具的协同效应,能够促进欧洲各国对于知识技能水平的互认,提高职业教育与培训的质量,加快欧洲职业教育一体化进程和一体化劳动力市场的形成。为了在欧洲各国推广使用这些共同工具,欧盟积极创建相关环境,如搭建信息交流平台、推动试点项目等。可见,发挥这四个欧洲共同工具的协同效应不仅推动了欧洲劳动力市场的一体化,有利于欧洲经济一体化,并且使职业教育与培训体系成为一个开放的体系,满足欧洲公民多样化的学习与培训需要。

 (五)明确职业教育与培训质量评估的方法

  欧洲在职业教育与培训质量保障举措建设上,不仅包括目标制定、政策设计、组织支持以及制度保障等方面,还包括质量保障效果评估方法的持续改进。目前来看,欧洲在职业教育与培训质量评估上主要采取对相关机构进行资格认证的方式[12]。参与质量评估的主体包括两类,即提供职业教育与培训的相关机构、外部资格认证机构。首先,由外部认证机构根据资格认证的具体项目拟定相应的评估标准,职业教育提供机构依据评估标准收集整理相关材料。其次,职业教育与培训机构进行内部自我评估,自我评估结束后,然后申请进行外部评估,并准备相关材料。第三,正式接受资格认证机构的外部评估,并且不同的评估结果都有与之对应的处理手段。一是顺利通过外部评估,将获得相应资格和质量证书,五年后进行新一轮认证;二是对于没有通过外部评估的主体,认证机构会根据评估中发现的问题,提出改进建议,为职业教育与培训机构提供参考,并为下一轮资格认证做准备;三是那些未能通过认证的主体并不会被完全否定,还有一次改进报告再进行一次资格认证的机会,如果再次认证还不能达到要求,将面对为期3年的整改处罚。通过资格认证,能够准确评估职业教育与培训的质量,判断该机构是否具备提供优质教育服务的能力,以实现从源头上确保职业教育与培训的质量。如丹麦非常重视内部评估与外部评估相结合的质量评估办法,丹麦质量战略的“支柱”是内部评估,所有的职业教育与培训机构都要定期进行内部评估,并且及时公开评估结果,作为制定下一阶段发展战略的依据。外部评估一样不可忽视,而且越来越重要,1999年成立的丹麦评估协会(EVA)每年都会向教育主管部门提交年度评估计划。同时丹麦还结合本国实际情况制定评估方法,如“产出监测”,职业教育与培训提供者达到质量目标时才能获得教育部的资金支持和额外奖励,如果不能达到预定的质量目标,那么教育部不会提供任何资金支持。测验和考试也是丹麦质量评估的重要手段,由外部考官主持,主要测试受教育者的知识和能力水平能否达到职业教育的目标和劳动力市场的需求。明确质量评估的方法,有助于实现职业教育与培训的目标。

  三、欧洲职业教育与培训质量保障经验的本土化借鉴

  (一)加快制定符合我国国情的职业教育与培训质量保障目标

  欧洲制定系统化的职业教育与培训质量保障目标时,注重与宏观政策目标保持一致,同时又考虑到各成员国不同的国情,给予成员国制定本国目标的自主权。具体来说,欧盟的质量保障目标有利于促进欧洲教育一体化进程,实施终身学习计划,符合职业教育与培训自身的发展规律,使目标具有现实的可能性。在设置宏观目标时考虑到《欧洲2020战略》《布鲁日公告》等政策中对职业教育与培训发展的要求,与大政方针保持一致。通过欧盟和成员国各层面的共同努力,使质量保障举措得到有效的贯彻落实,也取得阶段性的成果。借鉴欧洲制定质量保障目标的经验,我国需要加快制定符合国情的质量保障目标。首先,制定职业教育与培训质量保障目标要与国家大政方针保持一致,符合《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》等教育发展战略,致力于提高职业教育与培训质量。其次,制定目标注重系统性和层次性,不仅要制定国家层面的宏观目标,还需要制定区域发展目标、各省市发展目标,最后具体到每个学校的发展目标。要把制定微观质量保障目标的权力下放到各级教育机构,上级机关主要负责考核微观目标与宏观目标是否一致以及目标的可行性。同时,还要注重目标制定者之间的沟通交流,平衡与协调不同层级的目标,借鉴欧洲成功经验固然重要,如何把先进经验本土化则更为重要。

  (二)建立职业教育与培训质量保障责任制

  制定了符合我国国情的质量保障目标以后,下一阶段的工作就是建立职业教育与培训质量保障责任制。然而,在责任制建设中需要注意以下几点:第一,明确各级职业教育主管部门的职责。欧盟职业教育与培训质量保障相关责任主体有很多,欧盟职业教育与培训协会、各成员国相关机构都有各自的职责,明确的职责分工使得各机构之间配合默契,共同完成职业教育与培训的目标。我国在建立责任制时,要明确各级职业教育主管部门的职责,发挥他们服务于质量保障目标的功能。国家层面的职责主要是保证职业教育与培训的发展方向符合社会经济发展需要,省市层面的责任主要是保障职业教育与培训能够服务于区域经济的发展,院校层面的责任主要是抓职业教育与培训的质量,保障学生学习需求得到满足。第二,将具体责任落实到个人。建立责任制将各项责任具体落实到个人,能够促进工作效率的提高。如果只是设定目标而没有规定具体的责任人,很容易造成办事效率不高、出了问题互相推卸责任的情况,导致目标难以完成。因此,制定职业教育与培训质量保障的目标时,具体的目标需要有相关的责任人去实施。并且在限定期限之内没有完成目标,相关责任人需要进行整改,促进质量保障目标的达成。如果提前完成目标或者超额完成目标,那么可以对相关责任人进行奖励。第三,在责任人的领导下,鼓励多主体参与责任制的落实,支持和鼓励行业企业、职业院校、相关职业教育机构共同参与职业教育质量保障责任制的落实。

  (三)鼓励多主体参与实现协同共进

  欧盟职业教育与培训质量保障能够取得阶段性成果,离不开多主体参与和多方合作。通过实施产学合作,在有共同利益的领域实施共赢的发展战略,促进职业教育与培训质量提升的同时也能满足企业对人才的需求。同时,通过运用四个“欧洲共同工具”,实现协同共进,采取切实可行的计划,促进欧洲劳动力市场一体化,有利于劳动者在区域间的流动和知识技能资格互认。欧盟还特别注重各成员国之间的合作,为各国的职业教育与培训相关机构提供信息交流与合作的平台。借鉴欧盟的经验,我国可以鼓励多主体参与实现协同共进。首先,鼓励行业企业参与职业教育质量保障的全过程,实现产学合作,学校和企业在各个方面互相学习借鉴,提升职业教育与培训质量。学校要自觉接受行业企业的监督,发现问题及时调整策略。学校可以为行业企业提供优秀人才和技术支持,行业企业可以提供更多富有实践经验的专业人士作为学校的兼职教师,以此实现校企之间的优势互补和共同发展。第二,制定相关的奖励性政策措施,保障和维护产业部门、职业学校与技能培训机构等主体参与提升职业教育质量的权利。针对提高职业教育质量做出突出贡献的主体,可以提供政策优惠和奖励措施,促进多主体积极参与质量保障措施的落实。第三,加快构建职业教育与培训质量保障的信息公开平台,提供信息交流的便利,促进各个参与主体之间的合作与交流,有助于政策计划落实和目标的达成。

  (四)建立健全职业教育质量标准和评估体系

  欧盟构建了具有层次性和系统性的多维度质量标准体系,涵盖的内容十分广泛,对于受教育人数、年限、学业等基本情况,学生的学习和职业发展、培训教师的人力资源投入等方面,都制定了相应指标。并且在职业教育的投入、过程、产出各个阶段建立了完善具体的评价标准,能够有效衡量职业教育与培训的成果。我国在制定职业教育与培训的质量标准时,缺乏统一标准、现有标准脱离实际情况以及难以保障质量等问题,需要借鉴欧洲的先进经验予以解决。首先,要明确职业教育与培训标准的相关主体,包括制定者、使用者和评估者。我国在职业教育与培训的质量标准建设上主要以教育部为主导,标准的使用者是职业教育与培训的提供者,即职业院校、培训机构等组织。而根据标准进行质量评估的主体是专业的评估机构和行业协会。明确了职业教育与培训标准的相关主体后,在制定质量标准时,一定要鼓励各方利益相关者的参与,结合我国职业教育与培训发展的现实情况,考虑各方面利益相关者的诉求,制定具有系统性、完整性、层次性的质量标准。然而,仅有职业教育的质量标准是不够的,还要建立职业教育的质量评估体系,以此保障质量标准的有效落实。欧盟明确规定了对职业教育与培训机构进行质量评估的主体和方法。将内部评估和外部评估相结合,定期对职业教育与培训机构的资格进行评价。目前来看,我国尚未建立起一套完善的职业教育与培训质量评估制度,对于职业教育与培训的相关机构缺乏系统的监督手段,导致其提供的职业教育质量参差不齐。[13]对此,需要将法律权威、行政力量、同行评议及舆论影响相结合,共同保障职业教育与培训的供给质量。由政府牵头,调配和组织相关教育专家、学校和行业代表等参与制定职业教育质量评定标准,明确各方主体的职责范围,交由专业化的质量评估机构负责落实具体评价工作,确保职业教育与培训机构能够依照评估结果改进优化质量保障相关工作。通过多方协同参与,全面提升职业教育与培训的质量。

  (五)构建职业教育与培训质量的监督平台

  欧洲建立了职业教育质量监督体系,能够及时掌握职业教育与培训的发展动向,并针对存在的问题进行及时改进。丹麦作为欧洲的一员,在职业教育与培训监督机制建设上,建立了“产出监测”制度,规定职业教育机构只有达成质量目标,才能获得财政专项拨款;采用测验和考试的方式,考核学生的学习成果,保障职业教育质量;采取发表年度资源报告的形式,公开职业教育与培训的信息,对质量进行持续监控。欧盟对于质量的监控,既有对教育投入的监督、又有对教育过程和教育输出的监督,其中最为重要的是对学生的培养质量、教师教学水平的监督。通过以上监督手段,帮助欧盟实时了解职业教育与培训的发展动向,有助于及时发现问题、反馈问题,保障职业教育与培训质量的稳步提升。从目前来看,我国在职业教育质量保障机制建设上,还缺乏一个有效的监督平台。由于我国职业教育的规模庞大,体系复杂,要想建立相应的质量监督平台就需要各方主体的积极参与。首先,需要明确监督主体,职业院校自身是进行内部监督的主体,外部监督主要由政府组织、行业企业、质量评估机构、媒体等进行监督。职业教育质量的动态监督需要有层次性,既要有国家层面的监督,也要有省级、市级的监督,并且每个层面监督的侧重点不同,国家层面主要侧重点在宏观方面的监督,主要关注职业教育与培训的发展是否与经济社会的发展需求相适应;省市级的监督主要关注中观层面,监督区域职业教育发展与区域经济发展的适应程度。同时,内部监督和外部监督的重点也不同,学校内部的监督主要关注微观层面,学生的满意度、学生学习质量、学习成果以及教师的教学质量;院校外部的监督主要关注学校的整体教育质量、产学合作情况等方面。建立起一个系统的职业教育与培训质量监督平台,有助于及时了解质量提升的动态,方便信息公开接受监督。同时我国可以借鉴丹麦的经验,出台年度的职业教育与培训质量监督报告,以方便社会各界了解职业教育与培训发展动向,学生家长可以依据报告选择教育质量高的学校,企业可以依据报告选择合作伙伴。监督平台的建立和质量监督报告的发布,有助于信息公开,职业院校和机构能够看到自己与其他机构的差异,从而努力提高职业教育质量。作为一种有效的激励手段,对于表现好的学校和机构是一种鼓励,对于有待改进的学校和机构来说是一种督促。总之,通过构建职业教育与培训质量的监督平台,能够有效促进职业教育与培训质量的稳步提升。

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